——探寻招拍挂的制度根源

　　招拍挂的价高者得使我国房地产形势恶化，造成的危害与大跃进大饥荒可比。下面回忆1958～1962年大跃进大饥荒的情形，试以史为鉴，与当前的招拍挂导致民生工程举步维艰对比，用所得到的启示，探寻招拍挂的制度根源。

　　遥想1958年，政社合一的人民公社控制土地，从而控制农业生产，规定农民种什么农作物，田地产多少斤粮，种两季还是三季，耕地耕多深等，即使农民出全勤，生产的粮食仍然不够吃。人民公社通过公共食堂管农民吃饭，则是农民吃不饱导致死亡的直接原因。

　　1962年实行包产到户〔1〕，将土地分给农民，一个家庭成为一个生产粮食的私人企业，变土地公有为私人支配。同一块土地，农民对土地有了支配权、使用权、受益权，种粮积极性高涨，一个农时季节就解决了自家人的吃饭问题，很快就遏制住了人口锐减的危机，这是没有亲历过那个年代的人，难以读懂的石破天惊的奇迹。〔2〕

　　按理说，人民公社组织生产能够节约内部交易成本。问题是，政府通过人民公社介入农业生产，有如将一个国家当成一个巨型农业公司来运作，管理链条长，管理机构庞大，管理效率低下，不但不能节约内部交易成本，还使内部交易成本巨增。实行包产到户，粮食产量大大提高，说明私人企业较之人民公社交易成本低、效率高，优劣立判。

　　请注意，上述两种所有制性质对应的生产组织形式不同，一种是公社所有制与政府从上而下组织生产对应，一种是包产到户的私营制与家庭组织生产对应。

　　以1958年为起点，农村土地所有制的演变大致是：1958年实行人民公社所有制；1962年实行包产到户的私营制；1962年9月，明确实行三级所有、队为基础的人民公社制度；1978年至今，实行农民集体所有制，以大包干、家庭承包责任制等生产组织形式体现。

　　与当年的人民公社相似，现在的地方政府下属土地储备中心，通过招拍挂控制土地供应。政策只允许开发商建商品房，只允许政府领导下建普通商品房、廉租房，并规定建筑面积、购房条件等，中低收入家庭需通过排队、轮候或摇号抽签等方式获得住房或租房。这样控制土地供应、住宅生产、住宅供应、住宅分配的结果，造成地价房价轮番上涨，中低收入家庭改善居住条件成为巨大的社会问题。当年，邓小平同志取消了让百姓吃不饱的人民公社，推而论之，现在也可以取消让百姓住房难的土地储备中心（招拍挂价高者得）。

　　人民公社涉及到吃饭，土地储备中心涉及到居住，都是民生的头等大事，都因这些政府机构控制土地引起，溯本求源，与土地所有制有关。

　　农村土地实行农民集体所有制，说明从法律上，农用地已突破大公有制的意识形态，是大包干突破了这一意识形态障碍，使土地公有改革为土地部分私有，将财产所有权的四大权能——占有、使用、收益、处分中的前三项归还给农民。你到农村去，事实会告诉你，除土地处分权外（多指转让），农民全权支配分得的土地，他人无权拿走土地上的哪怕一棵树，要砍伐会被视为盗贼。而人民公社时期，农民拾散落在地里的麦穗属偷盗行为，视为破坏公有制经济遭批斗，可见，当事人行为是否合法由所有制性质决定。

　　然而遇建设用地，2004年颁布的《土地法》就变通了，授予各级政府征收农用地的权力，各级政府批准转用的土地，由地方政府予以公告并组织实施。换言之，政府一纸批文，土地所有者和使用者就得出让土地，形成财产所有权和使用权对行政权的依附，这样用行政的方式配置土地资源，导致垄断供地，从而导致地价无限上涨。宪法是约束行政权力的大法，然而在这里，对行政权力无约束力，这样一来，凡是政府批准建设的土地，强制拆迁、低价补偿、甚至掠夺生命也合法了。

　　我国的改革是摸着石头过河，改革30年来，积累了不少经验教训，需发扬实事求是的精神，通过制度安排解决改革中暴露的问题。就《土地法》讲，需根据法律实践，用法理纠正违宪条款，使法律成为保护土地所有者和使用者权益的工具，成为约束行政权力的工具，只有保护好公民的合法权益，社会才能安定团结。

　　土地公有制（全民所有制、国家所有制）是所有制的一种形态，是人为规定的制度，并通过行政权力体现。在历史长河中，土地公有制与私有制时有转换，各国的经验表明，土地公有与私有并存是较好的土地所有制形式，而国家对本国陆地、领海、领空拥有极终所有权亦绝对所有权，体现在政府对国界的控制，对土地所有者和使用者征税。

　　虽然我国的农用地突破了大公有制的意识形态，然而在人们的思想上，土地公有的观念依然存在。换言之，作为意识形态——思想观念（观念）的集合，已突破农用地的大公有制，作为个体的人，不少人脑海里仍存留土地公有的观念。

　　土地所有制作为一种制度可以变化，作为人的思想观念则不会因制度变迁立即转变。需对法律上的土地所有制给出科学的解释并通过行政权力体现，彼此达成一致，人们的观念才会随之转变。对土地公有的解释与如何体现不是本文探讨的内容，本文探讨的是，土地公有的观念对设计我国土地交易制度的影响。

　　古往今来，我国的知识分子有着浓厚的家国情怀，为民造福的理想。人性中存有驾驭他人的意识，这从家长对未成年人的驾驭可见一斑，而父母官，因为有了为民造福的机会，驾驭他人的意识更为强烈。儒家文化灌输的“学而优则仕”，亦学优者当官，反之，当官者有智慧，使得父母官相信与之为伍的精英集团才有为民造福的本领，百姓则靠仁政受惠。在他们的潜意识里，并不相信百姓的事情百姓自己可以办好，不相信百姓之间通过市场交易可以实现居者有其屋，表现在不放手让百姓自建房等。

　　进入工业化时代，搞工业离不开土地，因此父母官为民造福常在土地上动脑筋。这时土地公有的观念很容易与官员行使土地代理权契合，如设计一套政府控制土地的制度和机构，这从我国房地产的运作可见。政府设计的招拍挂弊端明显，但政府不肯放弃，因为放弃意味着失去对土地的控制。惯常的做法是加大惩治腐败力度，重罚开发商的囤地行为。制度缺陷需通过制度变革才能消除，处罚不能消除制度缺陷，虽然对开发商囤地施重典，却被开发商化为无形，即使抓几个案件，也改变不了土地越囤越多，大量闲置的事实。

　　人的行为受思想观念支配。本来，农用地已突破大公有制的意识形态，但从房地产实践看，土地公有的观念依然起主导作用，比如小产权房被视为违法，地方政府扬言要出动警力扒房子。维持政府控制土地，也就维持了高地价高房价，使得中低收入家庭买房成为巨大的社会问题，与当年人民公社以公有制为名控制土地，导致人们饿肚子相似！

　　再举蔬菜市场的例子，说明政府控制经济活动不如放开好。改革前是国营菜店供应蔬菜，那时吃菜是一件不容易的事。后来政策放开了，让农民作主，应市场之需种菜、储菜、运菜、加工蔬菜、卖菜，居民随时都能买到丰富多样的蔬菜，市场参与各方互利互惠。说明只要政策放开，政府不控制生产蔬菜的土地和生产流通等环节，而是监管市场，维护市场秩序，蔬菜市场就会欣欣向荣。其他食品与蔬菜的情况相似，随时随地满足市场需求。

　　也许有人说，房地产市场比蔬菜市场复杂，不能简单地类比，政府招拍挂出让土地，将土地批租给大开发商，是因为中小开发商技术不如大开发商，资本不如大开发商雄厚，竞争不过就应出局。这样的理由失之偏颇，政府设置的多余的环节——土地储备中心，形成了垄断供地，垄断的环境谈不上竞争。在经济活动中，无论是简单形态还是复杂形态的商品交易，与蔬菜交易规律有相似之处，顺应规律才能互利互惠。

　　除蔬菜市场外，农村房地产市场的情况也可以说明。改革30年来，农民的居住条件得到很大改善，几乎每家农户都盖了新房子，九亿人口的居住问题没让政府操心受累，是因为政府允许农民自建房，合作建房，没有开发商垄断农村房地产市场。政府没给农民建房，农民也解决了住房问题，为什么在城里建房，政府就要控制呢？城里建房比农村建房复杂些，但多元化建房是共性，古今中外，概莫能外，只是官员们看见了当没看见。

　　让我们进一步开阔视野：农村的房子农民建，城市的高楼大厦也是农民建。相信像开放蔬菜市场那样开放房地产市场，允许多元化建房，相信只要政府给政策，扩大市场准入，允许大开发商（多为皮包商）下属建安公司分离出来，通过资产重组，组建中小型建筑公司，与已有的大中小型公司共同开发房地产，一定能为大中小城市建造高质量的各档次住宅。需要说明，重组可以并购成大公司，也可以分散成小公司，当前我国房地产需要重组一批中小公司，通过多元化建房打破垄断，适应中小城市发展。

　　我国在推进城镇化中要大力开发普通商品房，这给改革土地交易制度——放弃招拍挂价高者得提供了契机。放弃的理由很充分，一是国内实践结果矛盾丛生，亟待解决；二是国际上个别地区采用招拍挂但导致楼市崩盘，不可取；三是即使工程项目招标，也不是价高者得，是价低者得或价格偏低者得，这也提醒我们，需放弃文物、古董、珠宝等商品的交易制度用于土地交易。

　　本文用大跃进大饥荒这段沉重的历史与当前的房地产对比，并深入到土地所有制层面，与心理学、人的思维惯性结合，探讨这些因素在制定房地产政策中的作用，试图从中探寻招拍挂的制度根源。如果能起到良药苦口，忠言逆耳的作用，未尝不可论之。

　　今年我国将加大保障性住房的开发力度，各级政府惯性地选择了大包大揽，继续控制土地、建房、分房各环节，看来，政府仍不肯放弃对土地的控制。

　　解铃还须系铃人。摘除房地产市场的毒瘤——取消土地交易制度的招拍挂价高者得，是治理房地产弊端的有效措施，简易可行的措施。